nilsky (nilsky_nikolay) wrote,
nilsky
nilsky_nikolay

О делегировании полномочий

Самостоятельность правительственных органов местного управления основывается отчасти на общих началах государственного права, отчасти на соображениях практических, свойственных каждому конкретному государственному устройству. Посылая различных правительственных лиц в провинцию, государство не может не возлагать на них ответственности за положение этой провинции. Всякая исполнительная власть, по самому существу своему, может действовать благотворно только под условием строжайшей ответственности. Имея совершенно самостоятельные задачи, подобно всем другим властям в государстве, она в то же время пользуется несравненно большею свободой действий. Законодательная власть установляет только нормы для деятельности органов власти и отдельных граждан; судебная власть охраняет эти нормы, наблюдает, чтобы деятельность тех и других не переступала указанных пределов. Но как только нормы определены, как только неприкосновенность их гарантирована судом, должна начаться в этих пределах самостоятельная деятельность исполнительной власти, на которой главным образом лежит обязанность осуществления разнообразных государственных задач.

Ответственность и самостоятельность, тесно связанные в государственном праве, определяют, таким образом, положение органов исполнительной власти в провинции. Осуществляя государственные задачи в местности, эти органы нуждаются в полной самостоятельности своих действий ввиду разнообразных условий, представляемых каждою местностью, условий, необходимо видоизменяющих общее направление власти сообразно потребностям времени и места. Общий государственный интерес и интересы местного населения в особенности будут гарантированы лишь в том случае, когда деятельность власти в провинции будет направляться совокупностью местных условий, когда особый характер местности отразится и на особом характере управления, когда непредвиденные затруднения будут получать скорое разрешение; когда каждый новый факт в жизни местного общества будет вызывать соответствующую деятельность администрации, когда управление, так сказать, будет расти вместе с обществом. Очевидно, эти условия не будут достигнуты, когда власть действительного управления будет сосредоточена в центральном правительстве, а в местности будут находиться простые эмиссары, агенты этого правительства, для простого исполнения его предписаний. Центральное правительство прежде всего действует общими мерами, в которых, правда, выражаются высшие начала национального права, но которые не могут ни уловить всех местных оттенков национальной жизни, ни предвидеть разных комбинаций, случаев, неизбежных в жизни каждого развивающегося, действующего общества. А все эти обстоятельства предъявят свои требования при практическом применении общей меры. Всякий недосмотр вредно отразится в административных сферах и может повести к важным замешательствам. Без сомнения, центральное правительство увидит в этом замешательстве и беспорядках неумение или нежелание местных органов исполнять его предписания и в том и другом случае может подвергнуть их ответственности. Но вряд ли это будет справедливо. Одно из коренных положений государственного права гласит, что мера ответственности определяется степенью власти, данной лицу, т.е. тою или другою степенью самостоятельности. Несправедливо подвергнуть местные власти ответственности за плохое исполнение предписаний центрального правительства в том случае, когда власти эти не обставлены всеми условиями успешной деятельности. Когда они не имеют права тотчас разрешать все недоумения, а обязаны о каждом случае спрашивать власть центральную; когда они не имеют возможности принимать в расчет местные особенности, а обязаны ломить их под неумолимые требования общего распоряжения; когда новая комбинация в жизни известной местности не может быть удовлетворена тотчас, а должна ждать, чтобы во всей стране была сознана эта новая потребность и вызвала общую меру, - тогда нечего рассчитывать на успех местной администрации, нечего привлекать ее к ответственности. Ответственность в этом случае не только несправедлива, но и бесполезна. Новая администрация неминуемо впадет в те же ошибки. Следовательно, придется сквозь пальцы смотреть на самую бездеятельность местной администрации. Поставленная для исполнения предписаний центрального правительства, она будет ограничиваться только одним исполнением. Собственной инициативы ввиду постепенно развивающихся интересов общества, она иметь не будет. Итак, вялое исполнение предписаний центральной власти, ленивое отношение к обществу, отсутствие всякой самодеятельности - вот результаты такого положения местной власти. Центральная власть не будет в состоянии следить за постепенным развитием народных сил, потому что главное орудие ее для этой цели - местные власти - вовсе не заинтересованы этою задачей. Центральная власть должна постоянно ожидать самых неприятных затруднений, разрешить которые она не всегда в состоянии по незнанию местных условий, их вызвавших. Меры, кажущиеся полезными в первую минуту, могут оказаться бесполезными впоследствии. Столкновения, ничтожные в начале, могут разрастись до самых неожиданных размеров, пока центральная власть получит уведомление о случившемся и пришлет предписание. Вследствие этого центральное управление может ограничиться слабыми мерами, когда нужно энергическое вмешательство власти, и наоборот, прибегнуть к суровым средствам, когда затруднения уже начали улаживаться мирными средствами.

Притом несамостоятельность органов местного управления и сильная централизация власти существуют всегда скорее на бумаге, чем наделе. Местные власти всегда приобретают значительную долю самостоятельности вопреки положениям законодательства. Это совершается отчасти вследствие политики самого центрального правительства, отчасти вследствие невозможности довести до конца дело централизации.

Само центральное правительство сознает, что его регламентация не может уловить всех случаев народной жизни, а потому допускает самостоятельную деятельность своих органов в местности, насколько это не вредит его интересам. Оно дает им известную долю самовластия (pouvoir discretionnaire) под единственным условием успешного исполнения его требований. Иногда это положительно выражается в дозволении принимать все меры, необходимые для достижения видов правительства. С другой стороны, местная администрация всегда настолько останется в пределах, ей указанных, насколько у центрального правительства есть средств контролировать ее действия. При ненадежности контроля самая слабая степень власти может перейти в безграничный произвол. Притом в силу одного того, что местная власть удалена на более или менее значительное расстояние от власти центральной, речь о контроле заходит уже тогда, когда дело доходит до ответственности, т. е. когда вместо предупреждения зла необходимо уже его пресечение. Если даже предположить, что центральное правительство изобретет какую-нибудь систему действительного контроля, она вряд ли достигнет цели. Администрация не может быть организованною системой недоверия. Построенная на таком начале, она убивает всякую энергию у своих агентов; ни один администратор не будет иметь мужества усердно служить правительству, предполагающему в нем преступника. Такой взгляд унижает его в собственных глазах; он заставляет его заботиться лишь о формальном отправлении своих обязанностей, думать об одном: уйти от придирок высшего начальства. Далее, такая власть, не пользующаяся кредитом даже своего начальства, конечно, не будет иметь веса в обществе, вверенном ее попечению.

Следовательно, правительство, не сообщая местному управлению определенной доли самостоятельности, рискует тем, что управление это или приобретет ее помимо его воли, силою самой необходимости, или потеряет кредит в обществе в ущерб правительственным задачам. Самостоятельность, приобретенная самим местным управлением, как это доказал опыт, не будет знать границ и, не признаваемая законом, всегда останется вне правительственного контроля. Напротив, сообщая этому управлению определенную степень самостоятельности, правительство достигает этим двух целей: местная власть знает, что она может и должна сделать, высшее правительство - чего оно может от нее требовать. Определенность отношений сообщает более точный характер самому управлению.

Источник: Градовский А.Д. Государство и провинция
Tags: Александр Градовский, политика, управление
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 5 comments